政府采购与招标投标不能混为一谈
政府采购与招标投标不能混为一谈
        目前,社会上有一种将政府采购与招投标混为一谈的倾向,值得注意。政府采购是公共财政体系管理中的一项重要内容,是市场经济条件下国家管理政府公共支出的一种重要手段,是合理配置资源、促进产业发展的强有力工具。政府采购是为遏制腐败、节省财政资金以及对国民经济进行宏观调控发挥积极作用的公共服务行为。政府采购中心是依法设立、财政全额拨款的非营利性事业单位,是政府机关采购内部事务管理的执行机构,其性质既不同于社会中介代理机构,也与建设工程招投标服务机构有本质区别。

  政府采购的内涵

  政府采购是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位,使用财政性资金获取货物、工程和服务的行为。从政府采购的内涵上明确了三个关键问题:一是采购实体,即各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位等。二是资金来源,即财政性资金,包括预算内资金和属于财政性资金的预算外资金。三是采购方式的转变,即由财政供给经费、各预算管理单位分散购买改为在财政部门的管理和监督下,按规定的程序和方法,统一购买的方式。实现了政府采购对财政资金的管理由价值形态延伸到实物形态,有利于对财政资金支出的管理和节约财政资金。从政府采购的特点来看:⑴资金来源的公共性。政府采购资金来源于纳税人的税收和政府公共服务费。因此,在很大程度上,政府采购部门是充当管理人的职能;⑵政府采购的非营利性。政府采购是非商业性、非营利性的购买行为,采购目的是通过购买物资等为政府部门提供消费品和向社会提供公共服务;⑶政府采购的规范性。现代国家都制定了一整套较完善的政府采购法规和条例,政府的任何采购活动都必须按规定的形式进行并接受社会监督;⑷政府采购的政策性。政府采购是政府施政行为的体现,也是政府落实方针政策的关键环节,政府的各项方针政策都可以通过政府采购来实现。同时,政府也可以利用政府采购来达到其保护民族工业,发展本国企业的目的。政府采购制度已形成财政、审计、供应商和社会各方位参与的机制。这些与建设工程招投标有着本质的区别,政府采购具有相对独立的运行和管理制度。以上政府采购特点是招投标所不能具备。

  适应法律的特征

  不能将政府采购和工程招标投标概念混淆,他们在法律规范上有本质的不同,因为政府采购与工程招标投标活动分别属于两部不同的法律规范,其立法宗旨目标、性质、实施主体、组织形式等方面是完全不同的。政府采购是一项先进的制度,其特殊的操作规程和独立的运行体系,不是其他部门所能替代和从属管理的。

  《招标投标法》是1999年全国人大常委会专门制定的用于指导招标投标活动的程序法,《政府采购法》是2003年全国人大专门为规范政府采购行为制定的一部实体法。为什么在《招标投标法》出台3年后,又要颁布实施《政府采购法》,其根本在于两部法律的主要内容不同,调整范围不同。我国《招标投标法》主要是对招标的程序内容进行规范,尽管该法也论及政府采购问题,但仅限于通过招标投标方式所进行的采购,而对其他采购方式,如直接采购或参与拍卖采购,则无法解决。因此,招标投标只是有关招标方面的一部基本性法律,而非一部全面的政府采购法。作为不同法律规范范畴的政府采购和招标投标,两者调整的是不同的法律关系,是有严格区别的。政府采购是作为先进的政府财政支出管理改革、调节经济运行的一种基本制度,其着重点是要解决政府内部财政资金如何支出的问题,属于政府内部的事务;而招投标是指业主率先提出建设工程采购的条件和要求,邀请众多投标人参加投标并按照规定格式从中选择交易对象的一种市场交易行为。因此,在法律规范上存在明显差异并具体表现在:

  1、法律界定的范围不同。政府采购是涵盖使用财政性资金的所有政府采购活动,包括货物、服务和工程。其中服务项目的采购属政府采购独有,如会议定点、加油、修车、保险、印刷等。招投标使用的是资金性质不同,其范围只有建设工程和相关货物,不包含服务。

  2、实施的主体不同。遵照《政府采购法》的规定,政府依法在每一个行政区划单位成立一个政府采购中心管理政府内部的采购事务,是一个纯服务性机构,承担实施本级《政府采购集中采购目录》内的项目采购行政职能,其经费列入财政预算,人员参照公务员管理。与招投标机构在性质上完全不同。根据政府采购的特殊性,各省从实行政府采购制度一开始,就设立独立的采购中心。对招投标而言,国家有关部门批准登记设立的各类建设工程招投标机构,其性质属于营利性企业,不是政府的内设机构,没有行政职能。

  3、组织形式有区别。政府采购是由财政部门、政府采购中心、采购人、评标专家、供应商、监察、审计机关六方共同组织采购工作,实行“采”“管”分离,并接受纪检部门的全程监督,在程序、方式、人员等方面具有很强的规范性,从而更有利于实现“三公”原则和避免暗箱操作。而招投标是由业主单位加招标机构和投标企业有时甚至是两方组织完成采购活动。

  4、资金保障不同。政府采购实行严格的预算管理,并有坚实的政府采购资金作采购项目的保障,由国库统一集中支付,减少了拨款环节,避免了资金流失占用和拖欠资金等弊端,维护了政府形象。而招投标不具有上述特点。

  5、服务结果不同。政府采购中心作为政府内部的服务机构不收取任何费用,全部免费服务,同时对政府采购资金的节余部分全部归财政,充分体现了反腐倡廉目的,这是招投标企业所无法做到的。

  工作职能不同

  《政府采购法》从机构性质、工作任务等方面对集中采购机构职能作了明确规定。《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》(国办发[2003]74号)文件再次明确了集中采购机构的性质和作用,指出要“充分发挥集中采购机构在全面推进政府采购改革中的重要作用”,并对集中采购机构的行政职能作了进一步的明确的规定:“集中采购机构要接受委托,认真组织实施政府集中采购目录中的项目采购,制订集中采购操作规程,负责集中采购业务人员的培训。”这既是法律法规的强制性规定,又是法律授予集中采购机构的重要职能。

  政府采购工作已经建立起严密的操作和管理体系,目前全国30多个省、直辖市以及计划单列市和设区的市都按照《政府采购法》的要求,实现了“采”“管”分离,成立独立的政府采购中心,并明确由同级财政部门承担监管职责,其中有十几个省市的采购中心的行政级别为副厅级,由常务副省长亲自抓,已经形成操作规范、监管到位的政府采购工作体系,为推动财政支出制度改革发挥了积极作用。这种依照我国法律建立的政府采购工作体系,避免“运动员”、“裁判员”集于一身的嫌疑,又可以方便监督的工作模式,对维护政府采购的安全,促进廉政建设,保护国家利益起到了十分积极的作用。政府采购事业只能加强,不能削弱。

  综上所述,政府采购与招投标有很多不同之处,不能混为一谈。

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